北京大学法学院教授 邓 峰

　　经营者集中审查，也称之为合并控制，在反垄断法的发源顺序中出现较晚，但在中国法律中却是最早产生执法和最多实践的领域。借助于中国的市场和资本引入的规模，同时需要对标国际审查实践，市场监管总局不断总结学习，这一领域的审查经验积累和制度建设已经渐趋成熟，形成了独有的风格，也成为世界三大司法辖区的重要支柱。

从四个方面细化规则

　　经营者集中审查在本次的反垄断法修订中，增加了三项制度，强制申报和主动调查（第二十六条）、停钟（第三十二条）和分类分级审查（第三十七条），也调整了处罚力度。这些均针对执法实践中的突出现实问题。在此基础上，市场监管总局制定颁布的《经营者集中审查规定》（以下简称《规定》），除了具体化法律的修订之外，同样也结合过往实践，更基于新时代的市场和监管的定位和表述，全面地完善和细化了具体规则。

　　第一，在总则层面有四个新增制度，分别是中央事权委托审查的效果约束、平等对待所有经营者原则、事后评估促进改进的回应型原则、信息化体系建设；第二，细化了“抢跑”规则、“营业额”“商谈申请”“申报文件资料”“商业秘密信息标注”“补充资料”等关键程序规则，具体化了上位法中的停钟规则，对限制性条件救济等进行了全面补充；第三，对广泛存在的代理人施加了明确的义务，对监督执行人的相关规则进行了全面完善；第四，完善了举报、被调查者的权利以及相应的法律责任。

　　从反垄断法到《经营者集中审查规定》，从法律到部门规章，经营者集中审查制度的本次更新，基于过往的充分实践和已经确立起来规则及监管运行制度，在保持稳定和连续的同时，完善和细化了从实体到程序的各项规则。一方面，明确了并购对于企业成长的重要性；另一方面，也填补了诸多的程序漏洞和加大了处罚力度，而两者之间的中心平衡点是“合规”，可以说，宽严相济与放管结合，是法律制定上的重要进步。

展现诸多新动态新趋势

　　经营者集中审查制度在新规下，结合多年来的执法经验，具有一以贯之的特点，表现出了诸多的新动态和新趋势。这些新的亮点，充分展示了当下新时代的反垄断方向。

　　首先，典型特点表现在对统一大市场的认识和制度规则实现上。这首先体现在反垄断法中增加的明确表述，包括立法宗旨中的“鼓励创新”（第一条），“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”（第四条），同时也明确了“国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作”（第十三条），加上与之配套的重大制度，即公平竞争审查制度，在法律层面上明确表达了这一定位。需要注意的是，《规定》指出，“市场监管总局可以针对涉及国计民生等重要领域的经营者集中，制定具体的审查办法”（第六条），这表明了对基础市场的重视。

　　《规定》也与之相对应，其中明确表述，“经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力”（第三条），这一条可以被看成是企业并购原则，明确了企业成长的两条路径，即规模经济和并购重组。除此之外，《规定》还将市场扩展到了委托代理人，完善了受托人（包括监督受托人和剥离受托人）的中介服务领域，这属于市场范围的扩张。

　　其次，明确体现出高标准市场的内涵，以及基于国家治理现代化，优化营商环境，确保当事人和经营者的权利等方面的限权性规定。这首先体现在反垄断法可谓“惜字如金”的修改中的明确表述，“国家健全完善反垄断规则制度，强化反垄断监管力量，提高监管能力和监管体系现代化水平，加强反垄断执法司法，依法公正高效审理垄断案件，健全行政执法和司法衔接机制,维护公平竞争秩序”（第十一条）。同时，专门明确了分类分级审查和基础市场的重点审查领域，“国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率”（第三十七条）。

　　《规定》进一步在这个方向上进行了明确的制度具体化，首先对向下的授权进行了约束，“市场监管总局加强对受委托的省级市场监管部门的指导和监督，健全审查人员培训管理制度，保障审查工作的科学性、规范性、一致性”（第二条）。更为突出的是，《规定》明确了分类分级审查（第六条）、通过事后评估来改进审查工作（第六条）、信息化体系建设（第七条）等，这些都属于国家治理现代化改革方向的具体化。在程序上，《规定》也明确了诸多的自我限权，包括前述的营业额等，细化和明确了经营者的权利，“市场监管总局在作出行政处罚决定前，应当告知被调查的经营者拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知被调查的经营者依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”（第六十三条），举报人的知悉权和市场监管总局的保密义务，“对于采用书面形式的实名举报，市场监管总局可以根据举报人的请求向其反馈举报处理结果。对举报处理工作中获悉的国家秘密以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息，市场监管总局应当严格保密”（第五十七条）。《规定》在强化法律责任的同时，也规定了减轻处罚的情形（第六十八条），以及明确的处罚公示（第六十九条）。种种的新规定，都体现了迈向更有力而规范的执法和更全面的经营者权利强化，而这恰恰正是高标准市场的内涵所在。

　　再次，也是最重要的方向，是在此次反垄断法修订中，特意强调了“市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”（第四条）。这一定位和最近数年来不断强调的改革方向是一致的，也明确了在规则上不断完善，在监管力量上不断增强，提高监管能力和监管体系的现代化趋势。而《规定》在这个基础上，特意将原来的第五条中的“市场监管总局开展经营者集中反垄断审查工作时，应当平等对待所有经营者”，强调为第三条，并扩充了表述，“经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力。市场监管总局开展经营者集中反垄断审查工作时，坚持公平公正，依法平等对待所有经营者”。这个新表述突出了公平、公正和平等原则。这样的原则表述，是对党的二十大所强调的“构建全国统一大市场”“建设高标准市场体系““优化营商环境”“推进高水平对外开放”“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”的贯彻，而落足于“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。

　　值得注意的是，可以从近年来一些国际企业并购中的执法案例所显示出来的审查政策导向中看出，从规则到具体执法实施，反垄断法下的经营中集中审查，对“市场化、法治化、国际化一流营商环境”的体认落实，构成了这次修改的主线、方向和基调。

　　（来源：中国市场监管报）

《中国食品报》(2023年08月15日03版)

　　（责编：袁国凤）